Latar Belakang:

Peningkatan sumber pendanaan APBN melalui utang telah meningkatkan akumulasi utang pemerintah yang naik setiap tahun. Terhitung sejak tahun 2014 hingga 2019, akumulasi utang pemerintah telah meningkat sebesar Rp2.170 triliun, dengan rasio terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) dikisaran 24 hingga 30 persen, Kondisi ini utamanya dipengaruhi outstanding dari instrumen Surat Berharga Negara (SBN) yang terus naik, dimana dalam periode 2014-2019, nominal SBN naik sebesar Rp2.084 triliun.

Hingga akhir bulan September 2020, berdasarkan data dari situs Kementerian Keuangan, tercatat outstanding utang Pemerintah telah mencapai Rp5.756 triliun dan angka rasio utang terhadap PDB sebesar 36,4 persen.  Outstanding utang Pemerintah Pusat tersebut, secara nominal meningkat dibandingkan periode yang sama tahun lalu. Hal itu, tak lain juga dipengaruhi oleh peningkatan kebutuhan pembiayaan terkait penanganan pandemi Covid-19 dengan didukung oleh penerbitan Perpres 72 Tahun 2020 yang menaikkan angka defisit APBN hingga 6,43 persen dari PDB.

Sejak tahun 2014, rata-rata pendapatan hanya tumbuh sebesar 4 persen per tahun, sedangkan beban bunga utang pada tahun 2020 sudah diproyeksikan akan mencapai Rp338,8 triliun. Dengan proyeksi tersebut, dapat dipastikan bahwa rasio pembayaran bunga utang terhadap pendapatan negara akan naik hingga 20 persen.  Peningkatan rasio beban bunga utang terhadap pendapatan negara ini pada dasarnya akan membuat kemampuan pendapatan negara untuk menutup belanja atas beban bunga utang semakin berkurang.   

Disamping itu, perlambatan ekonomi saat ini yang telah mengubah komposisi penerimaan dan belanja juga akan berimbas pada perubahan komposisi dari pembiayaan pemerintah. Hal diikuti oleh perubahan dinamika risiko dari utang pemerintah. Untuk itu, penulis tertarik untuk membahas masalah dinamika perubahan komposisi utang pemerintah tersebut dalam tulisan ini yang berjudul “Komposisi Utang Pemerintah 2020 dan Dampaknya Terhadap Risiko Utang dalam Beberapa Tahun ke Depan”

Pembahasan:

Komposisi Utang Pemerintah

Hingga akhir September 2020, tercatat (APBN Kita, Oktober 2020), masih didominasi oleh instrumen SBN sebesar Rp4.892,57 triliun atau 84,99 persen dari total outstanding utang, terdiri dari SBN Denominasi Rupiah sebesar Rp3.629,04 triliun atau 74 persen dari total outstanding SBN. Denominasi Valas sebesar Rp1.264,54 triliun atau 22 persen dari total outstanding SBN. Sedangkan outstanding instrumen Pinjaman sebesar Rp864,29 triliun atau 15,01 persen dari total outstanding utang, terdiri dari Pinjaman Luar Negeri sebesar Rp852,97 triliun (99 persen) dan Pinjaman Dalam Negeri sebesar Rp11,32 triliun (1 persen).

Sementara itu, berdasarkan data yang dikeluarkan oleh Direktorat Jenderal Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) menunjukkan, hingga 19 November 2020, outstanding SBN (SUN dan SBSN) dengan tingkat bunga tetap sebesar Rp4.692 triliun atau sekitar 94 persen dari total outstanding SBN, sedangkan sisanya 6 persen dengan tingkat bunga variabel.

Dampak Komposisi Utang Terhadap Risiko Utang dalam Beberapa Tahun ke Depan

Terkait dengan risiko sebuah utang negara, terdapat beberapa indikator yang dapat digunakan untuk melihat bagaimana dampak komposisi utang pemerintah saat ini terhadap risiko utang tersebut ke depannya, diantaranya: risiko tingkat bunga (interest rate risk); risiko nilai tukar (exchange rate risk); dan juga risiko pembiayaan kembali (refinancing risk).

Risiko Tingkat Bunga (interest rate risk)

Indikator dari risiko tingkat bunga utang dapat ditunjukkan oleh rasio variable rate (VR) dan rasio refixing rate yang utamanya berhubungan dengan jenis dan tingkat  suku bunga utang.

Pada data terakhir 19 November 2020, instrumen SBN dengan tingkat bunga tetap sebesar Rp4.692 triliun atau 94 persen dari total outstanding SBN, sedangkan nominal SBN dengan tingkat bunga mengambang sebesar Rp296 triliun atau sekitar 6 persen. Jika dibandingkan dengan tahun 2019, maka SBN tingkat bunga tetap tumbuh sebesar 21 persen sedangkan SBN tingkat bunga mengambang telah tumbuh 394 persen.

Kenaikan outstanding SBN dengan tingkat suku bunga mengambang akan menaikkan sensitivitas portfolio terhadap perubahan tingkat suku bunga acuan, begitupun sebaliknya. Hal ini juga didorong proporsi SBN yang mendominasi saaat ini sebesar 84,99 persen dari total outstanding utang, sehingga tingginya suku bunga acuan di masa depan akan semakin membebani pemerintah dalam pelaksanaan belanja bunga utang, yang pada dasarnya semakin menggeser anggaran untuk jenis belanja lainnya.

·         Risiko Nilai Tukar (exchange rate risk)

Indikator risiko nilai tukar utang pemerintah dapat ditunjukkan oleh rasio utang dengan denominasi valuta asing (valas) terhadap total utang. Dalam periode 2017 – 2020, komposisi utang dari instrumen SBN berdenominasi valas selalu mengalami peningkatan. Pada tahun 2017, SBN denominasi valas sebesar Rp907,83 triliun, pada akhir September 2020 telah mencapai Rp1.264,54 triliun (terdiri dari SUN dan SBSN). sedangkan komposisi utang Luar Negeri, walaupun mengalami fluktuasi, namun juga memperlihatkan peningkatan. Pada tahun 2017 sebesar Rp740,54 triliun dan pada akhir September 2020 telah mencapai Rp852,97 triliun).

Dari data tersebut, meskipun rasio utang berdenominasi valas masih terjaga, peningkatan outstanding utang dengan denominasi valas ini akan sangat mempengaruhi outstanding utang keseluruhan dalam beberapa tahun kedepan dikarenakan sensitif oleh perubahan nilai tukar rupiah. Hal ini pun didorong oleh depresiasi nilai tukar rupiah yang terjadi dalam beberapa tahun terakhir. Tercatat per akhir tahun 2017, rata-rata nilai tukar rupiah sebesar Rp13.384 per US Dollar, hingga pada akhir September 2020 telah mencapai Rp14.639 per US Dollar.

Dalam kondisi pandemi ini, pertumbuhan utang dengan denominasi valas bukan tanpa risiko. Masih dalam kondisi ketidakpastian global, utang berdenominasi valas berpotensi besar menyebabkan terdepresiasinya nilai tukar rupiah. Jika rupiah terdepresiasi, maka dalam beberapa tahun kedepan, nominal beban bunga utang yang akan ditanggung Pemerintah akan semakin membengkak.

·         Risiko Pembiayaan Kembali (refinancing risk)

Risiko refinancing rate dapat dilihat dari maturiry profile portfolio utang, khususnya utang dengan tenor jangka pendek. Disebutkan oleh Menteri Keuangan RI Sri Mulyani, utang jatuh tempo pada tahun 2020 sebesar Rp433,4 triliun, yang sebelumnya telah dianggarkan terkait kebutuhan pembiayaan, utang jatuh tempo 2020 sebesar Rp390 triliun. Peningkatan utang jatuh tempo ini utamanya disebabkan kebutuhan akan pembiayaan dalam masa pandemi Covid-19 melalui penerbitan SPN serta pengaruh dari depresisasi nilai tukar rupiah.

Sementara itu, rata-rata utang jatuh tempo dalam 5 tahun terakhir pada kisaran 8 hingga 9 persen. Pada tahun 2019, utang jatuh tempo sebesar 8,52 persen dari total  utang keseluruhan, sedangkan outlook 2020 sebesar 8,56 persen.

Secara keseluruhan, risiko dari refinancing risk masih terkendali, dimana sekitar 89 persen utang pemerintah saat ini adalah utang jangka panjang. Sehingga dalam beberapa tahun kedepan, selama pemerintah masih menjaga proporsi yang terkendali antara utang jangka panjang dan jangka pendek, maka risiko yang dihadapi terkait jatuh tempo utang dapat terjaga.

Konklusi: